Sommario: 1. Premessa – 2. Gli obiettivi e le modalità di calcolo – 3. Il bilancio di previsione e il patto di stabilità – 4. I trasferimenti erariali e le sanzioni per il patto – 5. Le conclusioni

 

1. PREMESSA

In tema di patto di stabilità interno – p.s.i. – la legge n. 244 del 24 dicembre 2007 – legge finanziaria per l’anno 2008 - introduce alcune novità quali il criterio di competenza mista, un sistema per la rilevazione dei dati di competenza, premialità per gli enti locali che presentano una media triennale (2003-2005) positiva in termini di cassa e la conferma di una parte consistente della normativa attualmente in vigore.

La struttura per il patto di stabilità interno modificata ed integrata in alcuni parti, è fondata su quella introdotta con la legge n. 296 del 27 dicembre 2006 (legge finanziaria 2007) che ha modificato radicalmente i criteri seguiti dalle precedenti normative introducendo il riferimento al saldo finanziario quale differenza tra entrate finali e spese finali e personalizzando il concorso nella manovra per ciascun ente.

Il saldo programmatico per il 2008, calcolato non più in termini di cassa e di competenza ma esclusivamente in termini di competenza mista, è pari al saldo medio 2003-2005, sulla base della somma algebrica degli importi risultanti dalla differenza tra accertamenti e impegni – per la parte corrente – e dalla differenza tra incassi e pagamenti – per la parte in conto capitale. In questo modo dal 2008 il monitoraggio e il patto riguarderanno un solo saldo e non più due come accaduto nell’anno precedente.

Si va così ad attenuare l’obbligo di redigere il bilancio di previsione in modo da rispettare già a preventivo, il saldo programmatico, non dovendo più calcolare il saldo in termini di competenza pura. La nuova formulazione della norma impone, in ogni caso, un allegato al bilancio che dimostri il rispetto del patto di stabilità, chiaramente in termini di competenza mista. Il prospetto sarà formato dagli stanziamenti relativamente alla parte corrente e da una previsione dei flussi di cassa, per la parte in conto capitale, attuando una sorta di trasposizione simultanea dei conti[1].

L’introduzione del principio della competenza mista permette di liberare i risparmi degli enti locali, svincolando l’utilizzo dell’avanzo di amministrazione dalle norme del p.s.i. C’è da sottolineare che, a fronte di tale risultato positivo, esiste il rischio concreto che la nuova normativa inasprisca i vincoli ai bilanci di alcuni enti. Il problema è dato dai saldi programmatici che i bilanci debbono centrare per rispettare il patto. Nel 2007 il saldo era calcolato in termini di cassa (riscossioni meno pagamenti) mentre oggi, per la parte corrente, si fa riferimento alla competenza (accertamenti meno impegni)[2] e quindi i comuni che nel triennio 2003-2005 hanno registrato riscossioni inferiore agli accertamenti o che hanno effettuato pagamenti superiori agli impegni registrano un peggioramento della propria situazione in termini di saldo.

 

2. GLI OBIETTIVI E LE MODALITA’ DI CALCOLO

Costituendo principi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica[3] la normativa del patto di stabilità è applicabile ai comuni con popolazione superiore ai 5 mila abitanti e alle province[4]. I comuni con popolazione inferiore[5], le unioni di comuni e le comunità montane sono esclusi dalle norme sul p.s.i.

Prevedendo criteri differenti per la determinazione dell’obiettivo[6], la legge finanziaria ha introdotto un doppio binario nel p.s.i. , in termini di fissazione del concorso per ogni singolo ente alla manovra per il triennio 2008-2010 – commi 678 e 679 - e per la determinazione dei saldi finanziari che debbono registrare il miglioramento corrispondente all’entità del concorso – commi da 680 a 683.

L’ente che ha registrato, per il triennio 2003-2005, saldi di cassa positivi partecipa alla manovra applicando soltanto i coefficienti di cui alla lett. b) del comma 678 (coefficienti relativi alla spesa corrente di cassa) e non anche quelli di cui alla lett. a); per i comuni resta ferma l’applicabilità della clausola di salvaguardia[7] prevista dal comma 679 della legge finanziaria 2007.

Il comma 679bis introdotto dalla lett. d) del comma 379 dell’articolo 1 prevede una premialità per i comuni e le province che presentano una media triennale positiva del saldo di cassa (sempre per il triennio 2003-2005). In tal caso il concorso alla manovra di tali enti – determinato sulla base delle disposizioni dei commi 678 e 679 – è uguale a zero e l’obiettivo programmatico di cui al comma 681 è pari al saldo finanziario medio del triennio 2003-2005, calcolato naturalmente con il principio della competenza mista (quale somma algebrica della differenza tra accertamenti e impegni – per la parte corrente – e dalla differenza tra incassi e pagamenti – per la parte in conto capitale – al netto delle entrate e delle spese derivanti dalla concessione di crediti).

Un’ulteriore premialità è prevista dal comma 681bis per quegli enti di cui al comma 679bis che nel triennio 2003-2005 presentano un valore medio delle entrate in conto capitale derivanti dalla dismissione del patrimonio immobiliare e mobiliare - non destinate nello stesso triennio all’estinzione anticipata dei prestiti - superiore al 15% della media delle entrate finali[8]. Gli obiettivi programmatici, per tali enti, per il triennio che inizia nel 2008 sono decurtati di una differenza pari alla somma tra ammontare dei proventi in eccesso al suddetto limite del 15% e quello del contributo annuo alla manovra (ai sensi dei commi 678 e 679), sempre che tale differenza sia positiva.

Una volta determinato il concorso alla manovra si passa alla determinazione dell’obiettivo per il triennio 2008-2010 che è pari al saldo medio del triennio 2003-2005 migliorato nella misura determinata dalla lett. c) del comma 678 o dell’8% nell’ipotesi indicata nel comma 679.

Si utilizzano, dunque, due modalità di calcolo differenti, una per la fissazione del saldo posto come base di calcolo dell’obiettivo di miglioramento, l’altra per la fissazione del saldo programmatico, in termini di competenza mista. Il saldo ottenuto dovrà essere migliorato dell’importo annuo del concorso alla manovra risultante dall’applicazione della procedura precedentemente illustrata. L’importo che ne deriva costituisce, l’obiettivo da conseguire per ciascuno degli anni del triennio 2008-2010.

Ai sensi del novellato comma 681 e per il solo anno 2008, gli enti locali che nel triennio 2003-2005 hanno avuto un saldo medio di competenza mista positivo e maggiore del saldo medio di cassa possono conseguire l’obiettivo di miglioramento in termini di saldo finanziario di competenza mista o in alternativa di cassa e di competenza, scegliendo, quindi, di calcolare il saldo programmatico con le vecchie regole per evitare tensioni di cassa.

Ai fini del patto le entrate e le spese finali debbono essere indicate al netto delle entrate derivanti dalla riscossione di crediti e delle spese derivanti dalla concessioni di crediti. Concorrono al conseguimento degli obiettivi del patto le maggiori entrate che derivano dall’attuazione dei commi 142, 143 e 144 della legge finanziaria per l’anno 2007 – relative alla variazione dell’aliquota di compartecipazione dell’addizionale comunale all’Irpef. Non debbono essere considerate, nel saldo finanziario, le entrate in conto capitale riscosse nel triennio 2003-2005 derivanti dalla dismissione del patrimonio immobiliare e mobiliare che sono state destinate – sempre nello stesso triennio – all’estinzione anticipata di prestiti. Non si penalizzano in tal modo quegli enti che nel periodo di riferimento hanno operato la ristrutturazione del debito con entrate proprie e non ricorrendo all’indebitamento.

Ai fini del calcolo del saldo finanziario[9] 2008 (e per gli altri anni del triennio) dalle spese correnti e in conto capitale vanno sottratti gli oneri sostenuti per l’attivazione di nuove sedi di uffici giudiziari ed è da escludere l’interpretazione di chi ritiene che tali spese vadano sottratte anche nei calcoli necessari ai fini della determinazione del concorso dell’ente alla manovra.

Se tali spese (comprese le spese di trasloco) sono finanziate da trasferimenti da parte del Ministero della Giustizia questi debbono essere portati in riduzione delle entrate e quindi del saldo finanziario. Così come chiarito dalla stessa lettera della norma si deve trattare di spese per l’attivazione di nuove sedi, non di spese relative ad uffici giudiziari già esistenti ed essere espressamente autorizzate Ministero della Giustizia.

Ai commi 137 e 138 dell’articolo 3 la legge finanziaria ha poi previsto che i maggiori oneri di personale derivanti dai rinnovi contrattuali sono esclusi per il solo anno 2008 dalla spese rilevanti ai fini del rispetto delle disposizioni del p.s.i. stesso[10].

Il nuovo processo di monitoraggio, previsto dal comma 685 dell’articolo unico della legge finanziaria per l’anno 2007 viene sostanzialmente confermato (seppur con qualche modifica che vedremo) nella legge finanziaria 2008. E’ confermata l’eliminazione dell’obbligo delle determinazione degli obiettivi trimestrali di cassa coerenti con l’obiettivo annuale e il controllo attribuito al collegio dei revisori relativamente alla verifica degli obiettivi trimestrali. Viene confermato l’utilizzo del sistema web per la trasmissione dei dati del monitoraggio utilizzando appositi modelli approvati con decreto[11]. La mancata trasmissione del prospetto degli obiettivi programmatici è ora equiparata al mancato rispetto del patto di stabilità, così come la mancata trasmissione della certificazione entro il 31 marzo successivo. Il nuovo comma 685 prevede, poi, che la mancata comunicazione al sistema web della situazione di commissariamento (ai sensi del comma 688), determina l’assoggettamento alle regole del patto di stabilità per l’ente inadempiente.

Il nuovo sistema della competenza mista modifica parzialmente il sistema che permette alla Ragioneria generale dello Stato di monitorare l’andamento del patto di stabilità degli enti locali. Adottato il Siope[12], dal 2007 per tutti gli enti locali, il nuovo comma 685bis prevede un nuovo sistema di acquisizione dei dati riguardanti la competenza finanziaria dei bilanci degli enti. Sono stabiliti, con decreto del Ministro dell’economia – di concerto con il ministro dell’Interno e con il Ministro per gli affari regionali e sentita la Conferenza Stato-Città e autonomie locali, i contenuti e le modalità per effettuare il monitoraggio degli accertamenti e degli impegni, sulla base di scansioni temporali e aggregazioni utili alle esigenze della finanza pubblica. L’effettiva realizzazione del progetto è rimandata, dallo stesso comma 685bis, alla quantificazione dei costi e all’individuazione della copertura finanziaria[13].

 

3. IL BILANCIO DI PREVISIONE E IL PATTO DI STABILITA’

L’introduzione del principio della competenza ibrida non elimina l’obbligo del rispetto del patto fin dal bilancio di previsione, confermandosi il principio che il rispetto del p.s.i. è requisito di legittimità dei bilanci di previsione degli enti locali.

Il bilancio di previsione dovrà essere redatto ed approvato iscrivendo le previsioni di entrata e di spesa di parte corrente in misura tale che, unitamente alle previsioni dei flussi di cassa di entrate e spese di parte capitale – al netto delle riscossioni e delle concessioni di crediti – sia garantito il rispetto delle norme che disciplinano il p.s.i. Gli enti debbono allegare al bilancio un prospetto contenente le previsioni di competenza e di cassa degli aggregati rilevanti ai fini del patto[14].

Il rispetto del p.s.i. è divenuto a partire dal 2007 elemento di legittimità[15] del bilancio di previsione in quanto le entrate e le spese vanno iscritte in misura tale da garantire il raggiungimento dell’obiettivo programmatico. Tale norma è da considerarsi precettiva e vincolante per gli enti locali, obbligati ad approvare i bilanci assicurando il conseguimento dell’obiettivo. Il collegio di revisione, in caso contrario, è tenuto ad evidenziare la difformità del bilancio rispetto alle norme sul p.s.i. e questo sia nel parere al bilancio che nella relazione da inviare alla Corte dei conti[16]. In caso di violazione della norma la Corte dei conti – sezione regionale di controllo – dovrà attivare le procedure previste dal comma 168 dell’articolo unico della legge finanziaria per il 2006[17].

 

4. I TRASFERIMENTI ERARIALI E LE SANZIONI PER IL PATTO

Il comma 682 dispone che ai fini del conseguimento degli obiettivi del patto di stabilità interno i trasferimenti statali sono conteggiati, in termini di competenza e di cassa, nella misura a tale titolo comunicata dall’amministrazione statale interessata. I trasferimenti dello Stato, codificati con i codici economici 2.01 e 4.02, sono accertati convenzionalmente in misura pari agli importi annualmente comunicati dalle amministrazioni statali interessate. E’ questo un’importante elemento di garanzia e di certezza per l’ente che considera gli importi comunicati, in termini di competenza e di cassa, senza che eventuali riduzioni nel corso dell’esercizio incidano negativamente sul raggiungimento degli obiettivi del patto.

Con la circolare n. 5/FL/2007 il ministero dell’interno è intervenuto sul punto ed ha ritenuto che la quota di trasferimenti attribuita a titolo di compartecipazione all’Irpef debba essere considerata assimilata ai trasferimenti per le province – e quindi da contabilizzare in base all’importo inizialmente comunicato – mentre per i comuni debba essere considerata come entrata propria e come tale esclusa dalla previsione normativa del comma 682[18]. Per il triennio 2003/2005 i trasferimenti da considerare sono quelli risultanti dai conti consuntivi dell’ente, sia in termini di competenza che di cassa.

La norma del comma 682 è applicabile ai soli trasferimenti di amministrazioni statali e nel caso in cui la Regione intendesse prevedere anche per i trasferimenti regionali la stessa normativa statale[19] è necessario che adotti un atto formale, che sia poi citato dall’ente locale in sede di comunicazione del risultato conseguito[20], di cui al comma 686. Con la circolare n. 12/2007 questa possibilità è stata già chiarita ed è ribadita anche nel decreto che la Ragioneria generale dello Stato ha emanato il 12 luglio, destinato ad individuare le modalità del monitoraggio del p.s.i. per le regioni, laddove ha previsto, al punto B.2, che le Regioni hanno la facoltà di applicare i contenuti del comma 682 della legge finanziaria relativamente ai trasferimenti regionali a favore dei propri enti locali.

In una propria circolare l’Upi ha sollecitato le province affinché si possano concretizzare atti formali anche in altre regioni, in vista, peraltro, del decreto (di cui al comma 686 della legge finanziaria 2007) che deve contenere le formalità relative alla comunicazione, a fine anno, dei risultati conseguiti in termini di raggiungimento degli obiettivi previsti[21].

Con il comunicato[22] del 24 dicembre 2007, la Ragioneria generale dello Stato, ha chiarito che i trasferimenti statali (e quelli regionali) incassati in conto residui e in conto competenza possono essere presi in considerazione nel conteggio del patto in alternativa alle somme comunicate dall’amministrazione statale interessata[23].

La disposizione del comma 682 rappresenta una salvaguardia per gli enti sottoposti al monitoraggio dei limiti di giacenza[24] per i quali i trasferimenti erariali vengono erogati soltanto quando le disponibilità di cassa risultano inferiori a determinati limiti prefissati. Il comunicato dà una definizione di trasferimenti erariali e confermando quanto già indicato nel punto C.2 della circolare n. 12/2007 si chiarisce che bisogna far riferimento soltanto ai trasferimenti codificati con i codici Siope 2101, 2102 e 4201, 4202 e 4203, considerando, inoltre, assimilato ai trasferimenti erariali la compartecipazione al gettito Irpef, escludendo invece il trasferimento a titolo di addizionale comunale all’Irpef.

La somma annuale dei trasferimenti erariali riscossi per una buona parte degli enti locali, è inferiore all’ammontare dei contributi comunicati per l’esercizio e l’applicazione del comma 682 è positiva, permettendo di considerare incassati anche i contributi non riscossi e fino alla concorrenza dei trasferimenti comunicati per l’esercizio. Per quegli enti, invece, per i quali i trasferimenti erariali riscossi superano l’ammontare dei contributi spettanti e comunicati per l’esercizio si possono considerare ai fini del patto di stabilità il totale dei trasferimenti effettivamente incassati nell’esercizio; in tal modo si permette all’ente di optare per la soluzione più conveniente. Un’ultima precisazione è sul monitoraggio trimestrale, in quanto la norma non prevede obbiettivi infrannuali del saldo finanziario l’ente può considerare, ai fini del monitoraggio, l’ammontare dei trasferimenti erariali effettivamente incassati.

La legge finanziaria ha prorogato per l’anno 2008 l’esclusione dal rispetto degli obiettivi del p.s.i. per gli enti locali per i quali negli anni 2004 e 2005, anche per frazione di anno, l’organo consiliare è stato commissariato ai sensi degli articoli 141 e 143 del tuel. L’esclusione dal patto di stabilità interno riguarda sia gli enti commissariati nel 2004 sia quelli commissariati nel 2005, venendo, in tal modo, a cadere l’interpretazione restrittiva della Ragioneria generale dello Stato. Il nuovo articolo ha introdotto, poi, un’importante novità chiarendo che a questi enti, relativamente alle spese per il personale, si applicano le disposizione previste per gli enti inclusi negli obiettivi del patto di stabilità[25].

Il Presidente del Consiglio dei Ministri, nell’ipotesi di mancato rispetto del patto di stabilità, diffida gli enti locali ad adottare i necessari provvedimenti entro il 31 maggio dell’anno successivo a quello di riferimento. Tali provvedimenti vanno comunicati al Ministero dell’economia, Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, con le modalità fissate nel già citato decreto.

Non è dato sapere, fino ad oggi, quali potrebbero essere i necessari provvedimenti, indicati nel comma 691; in considerazione che per il 2007 gli obiettivi sono due – di competenza e di cassa – i necessari provvedimenti dovrebbero essere diversi nel caso di mancato conseguimento dell’obiettivo di cassa rispetto al mancato conseguimento di quello di competenza riflettendosi inevitabilmente sulla gestione 2008 (per il mancato rispetto nel 2007) o nel 2009 (per il mancato rispetto dell’obiettivo di competenza ibrida nel 2008).

I provvedimenti dovranno essere proporzionati all’ammontare dello sforamento rispetto all’obiettivo, considerando quindi la differenza tra saldo ottenuto a fine anno e saldo programmato, con un possibile meccanismo di rientro o nell’esercizio successivo o nel triennio seguente, lasciando agli enti tale decisione; sul rispetto del rientro vigilerà sia l’organo di revisione economico finanziario che la sezione regionale di controllo della Corte dei conti[26].

Il sindaco (e il presidente della provincia) nel caso in cui l’ente non adempia, è nominato commissario ad acta ed adotta, entro il 30 giugno, i necessari provvedimenti, i quali debbo essere comunicati, in pari data, con le modalità sopra indicate.

Decorso l’ulteriore termine del 30 giugno nei comuni interessati – con riferimento all’anno di imposta in corso – l’aliquota dell’addizionale comunale irpef vigente viene maggiorata di 0,3 punti percentuali. Sulla portata della norma si porranno sicuramente dubbi interpretativi sia in relazione al concetto di maggiorazione dell’aliquota vigente sia per quegli enti che, ad esempio, non hanno istituito detta addizionale. Si deve, comunque, ritenere che la stessa si renda applicabile sia nel caso in cui l’ente abbia esercitato tale facoltà sia che non se ne sia avvalso, ovvero abbia già applicato l’aliquota massima prevista (0,8%). Se l’ente inadempiente è la provincia l’imposta di trascrizione è incrementata di 5 punti percentuali sulla tariffa vigente e valevole per i pagamenti effettuati a decorrere dal primo luglio.

Le procedure di rientro se adottate entro il 30 giugno sono commisurate all’effettivo scostamento rispetto all’obiettivo, mentre decorso tale termine il rientro è attuato con un criterio automatico valido per tutti gli enti. Il 2008 sarà il primo anno di applicazione delle sanzioni e la circolare ministeriale 2007 faceva rinvio a successivi provvedimenti, non ancora emanati, da concordare con il dipartimento delle politiche fiscali[27].

 

5. LE CONCLUSIONI

Le principali novità introdotte dalla legge finanziaria per il 2008 vedono l’introduzione del criterio della competenza mista, conferma del blocco delle disposizioni attualmente in vigore, sistema di monitoraggio più stringente con l’introduzione di nuove sanzioni per gli enti che non adempiono correttamente a quest’obbligo.

Le modifiche apportate al patto di stabilità sono coerenti con gli impegni che il Governo ha preso con le associazioni rappresentative degli enti locali. E’ stato da più parti evidenziato, nonostante le modifiche, che un certo numero di enti, in particolare quelli con saldo finanziario positivo continuano ad avere difficoltà a mantenere il saldo del triennio 2003-2005 con la competenza mista, in quanto il saldo è alterato da eventi eccezionali e non ripetibili. Tutto questo è dovuto poi dal fatto che tanto più si allontana il periodo di riferimento maggiori sono i rischi distorsivi, sarà quindi necessario un aggiornamento delle basi di calcolo.

Una maggiore elasticità dell’azione degli enti locali nel campo degli investimenti è permessa grazie al principio della competenza mista, ma oltre a rimanere la stortura della finanziaria 2007 – che non considera tra le entrate quelle relative al titolo V – aggiunge l’ulteriore difficoltà di raccordare il bilancio di previsione (di competenza) con la competenza ibrida introdotta dalla legge finanziaria 2008.

 

Eugenio Piscino

Responsabile del Settore Finanziario del Comune di Gragnano

Revisore Contabile